再造城市 ——深度城市化调查报告-瞭望智库
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再造城市 ——深度城市化调查报告

《财经国家周刊》记者 陈荣 李瑶 |

发布日期:2019-04-26

以新需求为牵引、新技术为支撑、新制度安排为保障,从内、外两个层面推动深度城市化。

人类历史上最大的城市化进程仍在中国上演。

对这栖居之地,不少人情绪复杂,既渴望在城市中挖掘成功的机遇,又常常抱怨城市生活中面临的各种压力,乃至认为城市缺乏包容与温度。

如何使人与城市达成“和解”?或者说,在城镇化水平不断提升的同时,如何满足国民日益增长的对城市更优发展环境的需求?既提升城市化生活品质,又推动城市“核心增量”与“核心能力”实现良性循环,从而为经济和社会的高质量发展注入源源活水。

2018年底召开的中央经济工作会议指出,要推动京津冀、粤港澳大湾区、长三角等地区成为引领高质量发展的重要动力源。这些区域城镇化率已达到发达国家水平,但在发展内涵与质量上还有差距。

在当前经济下行的大背景和稳中有变的大环境中,我国亟待“握紧拳头”应对挑战,加快推动当前城市化进入新阶段,发掘、发挥城市未来发展潜在力量。

城市未来“是什么样的”,是个严肃且富有想象力的问题,更重要的是“如何去做”“有何影响”。基于此,瞭望智库、《财经国家周刊》联合国务院参事室公共政策研究中心、同济大学国家现代化研究院等机构进行了“深度城市化”课题调研。

调研发现,要想达到世界领先的城市化水平,我国必须以新技术为支持,新需求为牵引,制度创新为支撑,加快推进“深度城市化”,加速培育大都市圈和中心城市创新驱动的“核心增量”与“核心能力”,使之成为带动经济发展的重要动力源,形成支撑“六稳”的“新池子”。

简而言之,再造城市。

 

全球角力“新主场”

纵观全球,世界主要国家都在加大力度推进现代城市建设,其中的核心载体,就是城市群、大都市圈建设。

尤其以纽约湾区、旧金山湾区、伦敦都市圈、东京都市圈、首尔都市圈等为代表的世界级都市圈,已成为所在国家或地区经济发展的枢纽和参与全球竞争的制高点。

2014年8月,新加坡提出全球第一个智慧国家蓝图,超前布局智能传感器平台和多源感知体系,加速部署物联网设备,实现地铁、电梯、办公楼乃至森林等公共空间任意人和物的实时互联互通。

2014年9月,日本总投资9万亿日元,时速500公里,计划连接东京、名古屋和近畿三大都市圈的磁悬浮中央新干线正式动工。建成后,这条超高速动脉将三大都市圈贯穿连成时空更加紧凑的大城市群,形成对全球人才、资金和信息更具吸引力的巨大城市空间。

2017年12月,美国发布国家安全战略报告,把5G网络部署作为改善基础设施、促进美国繁荣的重要任务,“连接纽约”计划已经率先落地,旨在打造全球规模最大、速度最快的城市WiFi网络。

总结这些案例不难看出,站在全球新一轮竞争的高度,世界发达国家加速布局大都市圈的一个核心是建设新基础设施,且主要集中在两方面:一是电力、能源、交通等硬性基础设施“升级版”,二是云网端、无线设备等柔性基础设施(数字智能基础设施)。

如果说基础设施建设布局是起点,那么大力培育创新生态,培育新技术革命背景下主导全球产业链的核心能力、核心要素,则是大都市圈发展的主要路径。

比如,2015年4月,纽约市发布了《一个纽约:强大而公平的城市》规划,提出纽约都市圈要着眼生命科学、VR/AR、网络安全、数字医疗、清洁科技、城市科技等新技术、新业态,并启动诸多专项计划。

2017年,纽约市还启动了“纽约生命科学”(LifeSci NYC)计划,推动大纽约成为生命科学研究和创新的全球领导者,吸引世界一流人才汇聚,共建应用生命科学全球高地。

英国伦敦也采取了类似的做法。2016年3月,伦敦制定并发布新版《伦敦规划:大伦敦空间发展战略》,明确提出伦敦都市圈将大力支持新兴、有活力的创新产业发展,其中生命科学、文化创意、低碳经济、数字技术等领域被视为伦敦都市圈的新一轮产业增长点。

这样做的目的,正是为了巩固“欧洲数字技术之都”优势,将大伦敦打造成为国际科研中心、国际潮流创意中心、国际知识型经济中心,充分提升英国产业资源配置能力和国际话语权。

基础设施和创新产业都可以归类为“硬”的设施建设,随着发展的进程不断向前,大都市圈第三个发展重点,则是“软”的方面提升。

最直接的变化,是由物质空间建设转向社会治理,越来越趋向于瞄准城市生活品质,提升大都市圈人文关怀和国际吸引力。

比如日本在《东京2020发展计划》中,就设置了大量与生活质量、生活环境相关,体现“以人为本”“都民优先”理念的战略目标和关键指标。

为此,日本计划投资建设更多绿色、健康、文艺、旅游、养老、体育等产业和设施项目,尝试打造并向世界展示一个“所有人都能安心生活,充满活力与希望”的东京都市圈。

韩国则在《2030首尔城市规划》中提出建设“充满沟通与关怀的幸福城市”发展愿景,战略目标中大量涉及居民福利、健康、教育等非物质规划内容,给予社会公平、贫富差距、文化传承等社会性问题更大篇幅。

从全球角度来看,无论是基础设施建设,还是创新生态打造,抑或是人文生活品质,世界主要大国或地区着力打造更高水平、更具影响力的大都市圈,已经成为明显趋势。

这些新特征和新趋势,意味着在现代化的全球城市建设、发展理念中,单个城市经济、政治、文化影响力角逐的时代已经逐渐过去,设施完善的、生态创新的、品质优良的大都市圈正在成为全球角力的“新主场”,并越来越成为衡量一个国家或地区经济和社会发展水平的重要标志。

 

超级城市系统

中国城市未来要如何发展?

与欧美发达国家的世界级大都市圈走过的发展阶段不同,在新型城镇化的大框架下,我国目前推动都市圈深度发展的内外形势已出现较大变化。

一个显著特点是人工智能、大数据等新技术、新材料正将城市变成一个不可分割的、复杂协同的人类社会新系统,城市结构和形态正在发生巨变。

这是我国追赶欧美世界级大都市圈的全新机遇——在新技术革命背景下,城市化不再局限于传统的城市建设改造,而转变成以新技术对城市系统再造和升级的过程。

这个过程以新需求为牵引、新技术为支撑、以新制度安排为保障,从内、外两个层面推动深度城市化。

具体来说,向内,推动新要素、新空间、新政策在更大范围内的开放、耦合、交融,升级再造城市空间肌理和创新生态;向外,则通过智能化连接周边城市群和卫星城镇,打通割裂的城市系统。

最终,锻造出以“大都市圈”为主体的“超级城市组织”。

结合对比总结,经过走访调研,课题组梳理了这一过程中的三个着力点。

第一是加强顶层设计,建设更高水平的“智慧城市群”。

当前,我国超500个城市明确提出或正在建设智慧城市,形成遍地开花的总体格局,相关领域市场潜力正在逐步释放,但顶层设计缺乏、体制机制不畅、地方建设思路不清、盲目建设等问题不容忽视。

因此,建设“智慧城市群”,需要制定适合都市圈的智慧城市整体发展规划,明确都市圈不同区域职能分工,建议以区域一体化或都市圈为单元,设立跨行政区域的“智慧城市一体化建设委员会”。

在一体化的发展规划基础上,技术层面需要以数据连接、收集和理解为核心,搭建“都市圈智慧城市平台”。

这方面,新加坡可以提供借鉴经验。新加坡智慧城市及智慧国家的建设核心,就是建设覆盖都市圈全域的数据收集、连接和分析的基础设施与操作系统平台。

这个平台需要强调连接(Connect)、收集(Collect)和理解(Comprehend)的“三C理念”:

“连接”是提供一个安全、高速、经济且具有扩展性的全域通讯基础设施;“收集”是通过遍布全域的传感器网络获取更理想的实时数据,并对重要的传感器数据进行匿名化保护、管理和适当分享;“理解”是基于实时数据开展深度数据分析,建立面向公众的有效共享机制,精准预测民众需求、量身定制公共服务。

值得注意,在搭建平台、收集和运用数据的过程中,数据隐私保护立法需同步跟上。

若结合我国实际,则可以在京津冀、长三角、粤港澳等几大都市圈率先开展数据开放共享和隐私保护立法,构成“都市圈智慧城市平台”的基础工程。

第二是重视生态系统,再造更高水平的“绿色城市”。

“十二五”“十三五”规划中,我国启动了多领域多层次的城市生态系统投资建设,但也出现了围绕海绵城市、地下管廊等一哄而上、不计成本收益的盲目建设现象。

为此,超级城市系统的建设,需要系统梳理过往经验教训,扎实做好都市圈生态系统的整体规划和系统推进,分层分类抓好绿色都市圈顶层设计。

除了顶层设计,在绿色城市建设中,还有两个关键点需要把握住。

其一要打造“绿色建筑、绿色能源、绿色交通”基础设施体系。把绿色设计理念融入城市基础建设每个细节,提升建筑能效,推广绿色建筑标准和认证;建设分布式可再生能源系统,进一步加大力度推广清洁能源、新能源车规模应用。

其二要构建绿色制造体系。以传统制造业整合和新兴产业培育为基点,推动产业结构优化升级,加快发展以新材料、新能源、新能源汽车、节能环保等为主体的战略新兴产业和文化旅游、体育休闲、现代农业等绿色产业,建设绿色园区、绿色工厂、绿色供应链。

第三是突出文化软实力,建设更高品质“人文城市”。

城市的文脉是一个城市的基因,城市更新也要避免一刀切“拆旧建新”,将建筑功能与文化文物等城市文脉保护相结合已成为城市更新的要义。

这就需要摒弃一律建大剧院、大博物馆、大文化馆建设模式,以本地需求为牵引做好城市文化空间规划。

纽约高线公园改造可以提供很好的经验。纽约高线公园自1999年开始实施改造行动,在所经历的三期改造行动中,经由政府和公众集资,通过布局调整和景观设计,将一座废弃30年之久的旧城工业区,改造成全新的城市公共休闲空间和生态文化景观。

它改造的核心逻辑,是深度挖掘城市废旧空间价值,强化公众参与,引入社会资本力量和专业创意设计团队,梳理城市建筑边角料土地和老旧场所,变废为宝创新性改造为颜值内涵兼备、功能复合的基层文化空间。

 

高质量发展新“池子”

参考国外发展经验,深度城市化不仅是城市系统的聚合过程,还将形成巨大的投资需求,可成为未来“六稳”的新池子。

就这一意义而言,当前我国有必要引导各类资本投资“深度城市化”,加快形成几个乃至一批具有国际竞争力的世界级都市圈,为持续拉动中国经济高质量发展注入源源活水。

要想达到这一目标,首先要对标世界级都市圈,把握新一轮空间规划重要契机,加快出台“都市圈国土空间规划”顶层设计。

目前,长三角区域20多个城市规划将于2019~2020年到期,需要在长三角一体化的框架内进行统一的国土空间规划,避免各自规划。

这其中,尤其需要以新一轮空间规划为抓手,借鉴美国、欧洲、日本、韩国等的世界级都市圈的发展规律、路径与经验,以“数字驱动”“生态驱动”“网络驱动”“社区驱动”“流量驱动”“用户驱动”的多维驱动空间治理体系为导向,加快制定出台多规合一的“空间规划”,明确整体思路、中长期目标与阶段性工作任务重心。

有了顶层设计的指导,下一步工作就是,深化投融资体制机制改革,突出居民体验、公共福利与社会资本参与。这一过程需要注意在两方面着力:

一是改变“铁公基”硬投资模式,优化城市公共资源配置,腾出更多资金用于城市居民公共福利的优化与提升;

二是为社会化资本进入“深度城市化”扫清制度障碍,政府角色定位于统一规划基础设施网络、维护市场统一、消除市场壁垒、构建合理的城市间利益分享和补偿机制,构建城市群内统筹一体的社会保障体系,在此基础上“让市场说了算”。

在顶层设计、体制机制的保障下,紧扣“智慧、生态、人文”深度城市化题眼,编制新的投资与产业目录,成为当务之急。在这方面,“深度城市化”存在广阔的产业发展空间与大量的就业机会。

总体而言,从内部看,深度城市化是重塑我国城市发展模式的关键,一方面能提高城市集聚效应,带动公共服务和基础设施的投资,另一方面也能显著增加就业机会,稳步促进居民收入和消费量级的增加。

从外部看,全球化竞争加剧形成的倒逼态势,要求我国进一步提升投资与生产效率,推进经济的效率革命与质量提升。

如此形势下,能否形成四五个具有国际竞争力的世界级都市圈,能否形成十多个世界级城市群,是决定我国下一步城镇化以及经济社会发展的关键因素。

放眼当下与未来,在充分借鉴日本、韩国、美国、英国等发达国家世界级都市圈的发展规律、路径与经验的基础上,要想把握好深度城市化的契机,必须着力发挥我国的制度优势和政策潜力,结合国家区域发展战略和新型城镇化规划,优化城市空间布局和城市规模结构。

在这一过程中,应特别注意尊重城市发展的自然规律,集中精力和资源,以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等城市群为投资和建设载体,打造具有国际竞争力的世界都市圈。

 

(“深度城市化”课题组组长由同济大学伍江教授担任,参与调查研究的专家包括吴亮、庄少勤、史育龙、胡本钢、许元荣、韩传峰、尹稚、李晓江、赵燕青、杜欢政、彭震伟、张泰、辛仁周、谢雄耀、何斌、娄永琪、庄宇、张小宁、陈泳、苏运升、仇瑜峰、王信、王兰等。)

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